Tutela penal do meio ambiente
Os bens difusos e coletivos, como o meio ambiente, passou a ter status constitucional
O meio ambiente é bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida
Antes do advento da Constituição Federal de 1988, o meio ambiente, não era tutelado, nas Cartas Constitucionais, como bem jurídico autônomo. Não havia, dessa forma, por parte do Estado, uma visão ampla, global, do ecossistema e da necessidade de sua preservação como interesse primário. O mesmo era sempre relegado a um segundo plano. Assim, toda a legislação penal era formada com o intuito da proteção, primeira, do interesse individual.
Com o novo texto constitucional de 1988, de feições sociais, o meio ambiente, foi alçado à condição de direito social e passou a ser autonomamente tutelado.
A CF além de elevar a proteção do meio ambiente a status constitucional, concebendo-o como um direito social, passou a prever expressamente a tutela penal desse bem jurídico em seu art. 225, §3º, o qual dispõe que: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. A partir de 1988, diversas leis esparsas foram promulgadas, dentre elas, a Lei n. 9.605, objeto do presente estudo.
O meio ambiente, como bem jurídico objeto da proteção penal preceituada na Constituição Federal, passou a ser concebido sob um novo enfoque. É que, conforme já estudado, a passagem para um Estado de Direito Social, interventor e propulsor de novos valores, também implicou a revisão e superação da classificação bipartite que a doutrina fazia entre interesse público e interesse privado[1]. Assim, a partir da nova Constituição Federal, os bens jurídicos coletivos ou difusos foram expressamente reconhecidos pela nova ordem jurídica constitucional, ao lado dos bens individuais (vide CF, art. 129, III).
Desse modo, de acordo com a nova Carta Magna, todos têm direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Constitui direito de terceira geração. Acima da proteção individual, encaram a necessidade de proteção do corpo social, do gênero humano. Esta, portanto, agrupado entre os direitos difusos e coletivos. O legislador penal, face a essa nova concepção constitucional do meio ambiente, viu-se obrigado editar um novo texto legal que tipificasse a contento todas as condutas lesivas ao meio ambiente, considerando-o, agora, sob um novo enfoque. Não se trata mais aqui da proteção do meio ambiente sob a ótica de um interesse individual ou público em sentido estrito, mas da proteção de um interesse difuso, posto que indivisível e pertencente a toda a coletividade. Considera-se crime não só a violação ao bem jurídico individual, mas também a ofensa ao interesse difuso ou coletivo.
Dessa forma, ao analisarmos os crimes ambientais da Lei n. 9.605/98, percebemos que o legislador infraconstitucional, em consonância com os preceitos constitucionais, houve por bem conceber os tipos penais como violações a interesses de caráter difuso. É o caso, por exemplo, dos crimes que tutelam o meio ambiente ecologicamente equilibrado ou o meio ambiente cultural. A sua preservação, proteção, impõe-se, agora, como interesse primário, uma vez que o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser imperativo para a sobrevivência e manutenção da dignidade do homem. E tendo em vista que “a missão do direito penal é a de selecionar como infrações penais somente os comportamentos humanos que ameacem efetivamente valores fundamentais para a convivência social, o desenvolvimento humano e sua existência pacífica e harmoniosa em comunidade[2], podemos dizer que a Lei n. 9.605/98 adveio na tentativa de cumprir esse escopo do Direito Penal.
Tutela penal do meio ambiente e sanções administrativas
A Lei n. 9.605/98 prevê a responsabilidade administrativa, civil e penal das pessoas físicas e jurídicas (cf. art. 3º). As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6.º desta Lei: advertência; multa simples; multa diária; apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e fabricação do produto; embargo de obra ou atividade; demolição de obra; suspensão parcial ou total de atividades; restritiva de direitos (cf. art. 72, incisos I a XI). Se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infrações, ser-lhe-ão aplicadas, cumulativamente, as sanções a elas cominadas (cf. art. 72, §1º). As sanções restritivas de direito são: suspensão de registro, licença ou autorização; cancelamento de registro, licença ou autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três anos (cf. art. 72, §8º, III a V).
Indaga-se se as sanções administrativas impostas às pessoas jurídicas ou físicas já não seriam suficientes para evitar e reprimir as condutas que exponham a perigo ou causem lesão ao meio ambiente, sendo prescindível a sanção penal[3]. Até porque, não nos esqueçamos que ao lado das medidas administrativas, o legislador proporcionou à sociedade outros instrumentos jurídicos para prevenir e impedir a devastação ambiental, tais como algumas ações judiciais: ação civil pública e ação popular. No caso das infrações ambientais, não há como se afastar a intervenção do direito penal, por haver grave e continuada ofensa a um dos bens fundamentais para a subsistência do corpo social: a preservação do meio ambiente, considerado este direito fundamental de terceira geração. Infelizmente, a tutela administrativa, isoladamente, não tem a força necessária para rechaçar as condutas danosas ao ecossistema, até porque a própria Administração Pública, muitas vezes, é leniente ou mesmo omissa na defesa do meio ambiente. Sabemos que, é de sua atribuição impor as sanções administrativas à pessoa jurídica ou física infratora, bem como autorizar ou não o exercício de determinadas atividades que exponham a perigo o meio ambiente, mas que, muitas vezes, são imprescindíveis para o corpo social; assim como incumbe-lhe traçar regras para a emissão de gases poluentes etc, contudo, nem sempre a Administração Pública, seja por dolo, por culpa, ou mesmo pelo excesso de burocracia, atua a contento. Assim, constitui prática comum o funcionário público fazer afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações em procedimentos de autorização ou de licença ambiental (art. 66 da Lei), bem como conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público (art. 67). Finalmente, é comum a conduta de obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do Poder Público no trato de questões ambientais (art. 69). Dessa forma, embora a norma penal exerça uma função suplementar da proteção jurídica em geral, a imposição de suas sanções se mostra necessária, na tutela ambiental, posto que os demais ramos do direito não se mostraram satisfatórios na prevenção e repressão das ações ou omissões lesivas ao meio ambiente. Até porque, os causadores dos danos ambientais, muitas vezes, não se desestimulam a continuar a praticar as ações ilícitas tão somente pela imposição de uma sanção administrativa, como, por exemplo, o pagamento de multa. Faz-se necessário, portanto, o reforço da tutela do bem jurídico em estudo, através da criminalização das condutas lesivas ao meio ambiente. Assim, o binômio, punição do infrator + reparação do dano ambiental, passa a ser a pedra de toque da proteção ambiental.
Medidas administrativas e judiciais de proteção ao meio ambiente[4]: (1) Medidas administrativas: Diversas medidas administrativas de proteção ao meio ambiente podem ser utilizadas: (a) zoneamento; (b) tombamento; (c) licença ambiental; (d) instauração de inquérito civil; (e) exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (CF, art. 225, §1º, IV). (2) Medidas judiciais: (a) Ação civil pública de responsabilidade por danos causados a interesses difusos (Lei n. 7.347/85); (b) Ação popular: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (cf. CF, art. 5º, LXXIII); (c) Ação penal pública: visa sancionar penalmente os agentes (pessoas físicas ou jurídicas) que venham a praticar crimes ambientais.
Responsabilidade penal da pessoa jurídica nos crimes ambientais
Tema que tem gerado bastante polêmica na atualidade é a questão da responsabilização criminal da pessoa jurídica. Para grande parte da doutrina prevalece o brocardo romano societas delinquere non potest, e tem como principais argumentos: (a) a ausência de consciência, vontade e finalidade; (b) a ausência de culpabilidade; (c) a ausência de capacidade de pena (princípio da personalidade da pena); (d) a justificativa para impor a pena. Entretanto, entendemos que a pessoa jurídica pode ser sujeito ativo de crime. O princípio societas delinquere non potest não é absoluto. De fato, há crimes que só podem ser praticados por pessoas físicas, como o latrocínio, a extorsão mediante sequestro, o homicídio, o estupro, o furto etc. Existem outros, porém, que são cometidos quase sempre por meio de um ente coletivo, o qual, deste modo, acaba autuando como um escudo protetor da impunidade. São as fraudes e agressões cometidas contra o sistema financeiro e o meio ambiente. Nestes casos, com o sucessivo incremento das organizações criminosas, as quais atuam, quase sempre, sob a aparência da licitude, servindo-se de empresas “de fachada” para realizarem determinados crimes de gravíssimas repercussões na economia e na natureza. Os seus membros, usando dos mais variados artifícios, escondem-se debaixo da associação para restarem impunes, fora do alcance da malha criminal. “É sabido que as grandes empresas de hoje são mais do que pessoas especialmente poderosas no terreno econômico. São complexas corporações com organismos sociais e técnicos diversos das somas de homens e recursos que contribuam para a consecução de suas atividades. O poderio de muitas delas faz com que se dividam em setores diversos, com mecanismos administrativos próprios. Poucos são os funcionários que têm uma idéia do todo. Mesmo alguns diretores só conhecem sua esfera de atuação, não tendo capacidade de discernir acerca do funcionamento global da empresa. Não raro se vê, quando a realidade está a exigir providências urgentes, a utilização de empresas de auditoria, contratadas fora do âmbito da empresa, para o diagnóstico dos caminhos a serem trilhados em face de uma adaptação a uma realidade social mais candente. Neste sentido é que podemos, juntos com Tiedemann, diante das características peculiares das grandes empresas, afirmar que ‘os agrupamentos criam um ambiente, um clima que facilita e incita os autores físicos (ou materiais) a cometerem delitos em benefício dos agrupamentos. Daí a idéia de não sancionar somente a estes autores materiais (que podem ser mudados ou substituídos) mas também e, sobretudo, a própria empresa’”[5]. Considerando que é dever do Estado proteger o bem jurídico, bem como que há necessidade de o Direito Penal modernizar-se, acompanhando as novas formas de criminalidade, nossa CF, em seus arts. 225, §3º (Título VIII, Da Ordem Social, Capítulo VI, Do Meio Ambiente), e 173, §5º (Título VII, Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo I, Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica), previu a responsabilização da pessoa jurídica em todas as esferas do direito por atos cometidos contra a ordem econômica e financeira e contra o meio ambiente. Em conformidade com o preceito constitucional, a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 passou a dispor expressamente a responsabilidade criminal de empresas que pratiquem crimes contra o meio ambiente. A 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, inclusive, em julgamento inédito, acolheu a tese da possibilidade de a pessoa jurídica ser responsabilizada penalmente. O Ministro Relator, Dr. Gilson Dipp, ressaltou que “a decisão atende a um antigo reclamo de toda a sociedade contra privilégios inaceitáveis de empresas que degradam o meio ambiente…A constituição Federal de 1988, consolidando uma tendência mundial de atribuir maior atenção aos interesses difusos, conferiu especial relevo à questão ambiental”. Após ressaltar que países como a Inglaterra, os Estados Unidos, o Canadá, a Nova Zelândia, a Austrália, a França, a Venezuela, o México, Cuba, a Colômbia, a Holanda, a Dinamarca, Portugal, a Áustria, o Japão e a China já permitem a reponsabilização penal da pessoa jurídica, “demonstrando uma tendência mundial”, conclui dizendo que “a responsabilidade penal desta, à evidência, não poderá ser entendida na forma tradicional baseada na culpa, na responsabilidade individual subjetiva, propugnada pela Escola Clássica, mas deve ser entendida à luz de uma nova responsabilidade, classificada como social”[6].
[1] Alessandra Rapassi Mascarenhas Prado, Proteção Penal do Meio Ambiente, São Paulo, editora Atlas 2000, p. 33.
[2] Edilson Mougenot Bonfim e Fernando Capez, Direito Penal –Parte Geral, São Paulo, editora Saraiva, 2004, p. 299.
[3] Sabemos que o direito penal é o ordenamento jurídico que detém a função de selecionar os comportamentos humanos mais graves e perniciosos à coletividade, capazes de colocar em risco valores fundamentais para a convivência social e descrevê-los como infrações penais, cominando-lhes, por conseguinte, as respectivas sanções ou medidas de segurança, além de estabelecer todas as regras complementares e gerais necessárias a sua correta e justa aplicação. Podemos dizer, nesse sentido, que o direito penal é mais um integrante do vasto instrumentarium estatal posto à serviço da sociedade, ao lado do direito civil, administrativo, etc., justamentente o mais agudo desses instrumentos, valendo dizer, de mais contundente sanção aos infratores (v.g., a supressão de liberdade), reservando-lhe o status de ultima ratio. Com efeito, uma das características do direito penal é o seu caráter fragmentário e subsidiário. “A expressão “caráter fragmentário” pertence a Binding, significando de acordo com Jescheck, que o direito penal ‘não contém um sistema exaustivo de proteção de bens jurídicos, mas centra-se em determinados pontos essenciais, selecionados conforme o critério de merecimento da pena’. Isso, em última instância, importa dizer que o direito penal só pode intervir quando há ofensa a bens fundamentais para a subsistência do corpo social. O caráter subsidiário, por sua vez, demonstra que a norma penal exerce uma função suplementar da proteção jurídica em geral, só valendo a imposição de suas sanções quando os demais ramos do direito não mais se mostrem eficazes na defesa dos bens jurídicos. Quer isso dizer que sua intervenção no círculo jurídico dos cidadãos só tem sentido como imperativo de necessidade, isto é, quando a pena se mostra como único e último recurso para a proteção do bem jurídico. Leciona Maurach que não se justifica ‘aplicar um recurso mais grave quando se obtém o mesmo resultado através de um mais suave: seria tão absurdo e reprovável criminalizar infrações contratuais civis quanto cominar ao homicídio tão-só o pagamento das despesas funerárias’. Esse caráter fragmentário conduz à intervenção mínima e subsidiária, cedendo a ciência criminal a tutela imediata dos valores primordiais da convivência humana a outros campos do direito, atuando somente em último caso (ultima ratio)”.
[4] Conforme elenco trazido por Gianpaolo Poggio Smanio, Interesses difusos e coletivos, São Paulo, editora Atlas, 1998, p. 70/71
[5] Sérgio Salomão Scheicara, Responsabilidade penal da pessoa jurídica, Revista dos Tribunais, 1999, p. 97, e Klaus Tiedemann, Responsabilidad penal de personas jurídicas y empresas em derecho comparado, Revista Brasileira de Ciências Criminais, n. 11, p. 22, jul/set. 1995.
[6] STJ, 5ª Turma, RESP 564960, Rel. Min. Gilson Dipp (Fonte: Regina Célia Amaral, É possível a responsabilidade penal de pessoa jurídica por dano ambiental, Brasília, STJ, 3 jun. 2005. Disponível em:<www.stj.gov.br/Notícias/imprimenoticia=14168). Em sentido contrário: STJ, Resp n. 622.724-SC, Rel. Min. Felix Fischer, j. 18/11/2004.
*Fernando Capez é Procurador de Justiça licenciado e Deputado Estadual. Presidente da Comissão de Constituição e Justiça da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo. Mestre em Direito pela USP e doutor pela PUC/SP. Professor da Escola Superior do Ministério Público e de Cursos Preparatórios para Carreiras Jurídicas. Autor de várias obras jurídicas. www.fernandocapez.com.br – https://twitter.com/FernandoCapez